Polkaview, Ivan Koprić: Srce demokracije je na lokalnoj razini

"Lokalna samouprava treba pripadati građanima, a ne načelnicima. Njih treba birati, ali za mandata ne bi smjeli imati autokratske ovlasti koje sada uživaju", kaže redoviti profesor na Pravnom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu

Autor: Miroslav Katić

Redoviti sveučilišni profesor u trajnom zvanju Ivan Koprić je predstavnik Katedre za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu na kojemu je diplomirao, magistrirao i doktorirao. Predsjednik je Instituta za javnu upravu, Znanstvenog vijeća Akademije pravnih znanosti Hrvatske, član Izvršnog odbora Znanstvenog vijeća za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti, glavni urednik znanstvenog časopisa „Hrvatska i komparativna javna uprava“ te urednik biblioteke „Suvremena javna uprava“. Ovaj nagrađivani znanstvenik je i autor nedavno objavljene knjige „Uspavano srce demokracije“ u kojoj su ukoričene njegove kolumne i ostali tekstovi iz masovnih medija, i, s obzirom na nabrojeno, izvrstan sugovornik na temu demokracije, uprave i teritorijalnog ustroja Hrvatske.

  • Bavim se lokalnom samoupravom dugi niz godina. Prije ulaska Hrvatske u Europsku uniju su me iz vrbovačkih medija zamolili za intervju, također povodom izlaska knjige „Europski upravni prostor“. Nakon toga sam zamoljen da napišem komentar za lokalne novine. Volim pisati, pa sam se odazvao. Urednik mi je zadao tri kartice teksta, što je relativno kratka forma. Svidjelo mu se, pa sam napisao još jedan, a potom novi. Tako sam započeo pisati kolumnu bez kune honorara. Bila je to slobodna aktivnost, za odmor mozga. Nisam previše tome pridavao pažnju dok mi jednog dana nisu predložili da te kolumne ukoričimo. Velika većina tekstova se bavi lokalnom samoupravom, odnosno pitanjima mjesne samouprave, centralizacije, decentralizacije i lokalne izbore… Na lokalnoj razini se nalazi srce demokracije, jer su dužnosnici pristupačniji, a postoje i drugi kanali koji se mogu staviti u pogon i u nešto većim lokalnim jedinicama kao što su, primjerice, društvene mreže. Tekstovi u knjizi otkrivaju da je to cijelo područje prekriveno maglom, uspavano je i ne funkcionira. Zakoni daju građanima razne mogućnosti, no teško se u stvarnosti koriste. Lokalni referendum, je, primjerice, korišten iznimno rijetko i u pravilu neuspješno, što pokazuje da nemamo kulturu sudjelovanja građana u političkim procesima na lokalnom nivou. Nesumnjivo je da imamo potpuno suprotna stremljenja – gomilanje ovlasti u rukama izvršnih čelnika koji će – logika je – razmišljati umjesto nas. Postoje u tom pogledu institucionalni i kulturološki lanci koji stežu demokraciju – predstavlja svoje novo djelo profesor Koprić.

Nedavno je u Jutarnjem listu objavljen članak o Karlovcu kao hrvatskoj prijestolnici stranačkog kadroviranja. U kojoj mjeri je takvo stanje odraz političke kulture, a koliko zakonskih manjkavosti, te kako komentirate izmjene Zakona o lokalnoj i regionalnoj upravi i samoupravi?

  • Velik dio problema treba pripisati karakteristikama našeg mentaliteta i političke kulture. Imamo 576 jedinica lokalne i regionalne uprave i samouprave i uspostavile su se diljem zemlje različite prakse. No, znamo da je praksa uhljebljivanja prilično raširena. Uostalom, jedan župan je javno kazao da je uhljebljivao i da mu je žao što nije više. To je dobar pokazatelj političke nekulture u našoj zemlji. Jedni načelnici, gradonačelnici i župani su svjesni da s dobrim profesionalcima mogu napraviti više nego da grade mreže utjecaja zapošljavajući sebi podobne, kao što rade drugi. Računaju da će ih te mreže mekano prizemljiti kada počnu padati. Pravna regulativa nije dobra na tom području također. Osim ustavnih jamstava da će javne pozicije biti svima dostupne pod jednakim uvjetima – iz čega se izvodi institut javnih natječaja – nekakve ozbiljne regulacije kako provoditi javne natječaje da omoguće izbor najboljih na javne pozicije nema. Polazi se od pretpostavke da će taj institut sam od sebe automatski odabrati najbolje. Sudac proglašava sada pobjednike bez da uopće znamo koju igru igramo. Pogotovo su mladi zdvojni oko toga. Pitaju se kako da uopće dođu na neku poziciju u javnom sektoru. Ne žele pripadati niti jednoj političkoj stranci, pa napuštaju zemlju. Javni sektor na taj način samoga sebe ranjava. Zato imamo sve više kritika i pokušaja da se sa strane utječe na taj sustav. Kolegica je, primjerice, pokrenula internetsku stranicu na kojoj će se ocjenjivati javni službenici. To je očajnički pokušaj koji pokazuje da sustav unutar sebe ne proizvodi ništa, nego se to čini sa strane. Pravna regulacija javnog natječaja se može napraviti, kroz nekoliko koraka provesti pošteno ocjenjivanje i izabrati najbolje. Neki se možda sjećaju da sam lani jako kritizirao zakon koji regulira lokalnu i regionalnu upravu i samoupravu. Lokalna samouprava treba pripadati građanima, a ne načelnicima. Njih treba birati, ali za mandata ne bi smjeli imati autokratske ovlasti koje sada uživaju. Prilično je velik njihov utjecaj na pročelnike, vrh profesionalnog aparata u jedinicama lokalne uprave, jer promjenom organizacije mogu od njih napraviti vrlo lako tehnološki višak. To nas sve vodi u kaos. Kod nas nije regulirano tko bi ili što bio vršitelj dužnosti pročelnika na lokalnoj razini. Zakonodavac to nije htio regulirati. Sada imamo slučaj u Gradu Zagrebu da, igrom slučaja jednog od najbližih suradnika gradonačelnika Milana Bandića, po treći put postavljaju za vršitelja dužnosti gradskog pročelnika. Dakle, institut koji niti ne postoji koristi se tri puta. Mogli bismo i protumačiti da se institut vršitelja dužnosti koristi uslijed naglog prestanka obavljanja funkcije pročelnika, pa se imenuje njegova privremena zamjena do provedbe javnog natječaja. No, u Zagrebu se u ovom slučaju to moglo učiniti četiri puta, a nije, pa se time krši ustavna odredba da se svatko može javiti za obnašanje javne funkcije.

Kako bi građani mogli više sudjelovati u političkom životu lokalne zajednice između dva izborna ciklusa? Regulirani su i uvjeti održavanja lokalnog referenduma.

  • Kada se pišu zakoni, to se čini po inerciji – gleda se stara verzija, pa se piše nova. Kada se prije 25 godina pisao prvi zakon o lokalnoj upravi i samoupravi uvršteni su instituti koji su se smatrali prikladnima, a jedan od njih je i referendum koji može biti obvezujući i savjetodavni. Nije se promijenila samo regulacija lokalnog, nego i državnog referenduma – imali smo pravila da na nj treba izaći više od polovice birača, pa treba odlučiti većina, no prije ulaska u Europsku uniju je napravljena koncesija po kojoj će većina birača koji su pristupili glasanju odlučiti. Da je ostala ranija regulacija, ne bismo ušli vjerojatno u EU. Postoje interesi da se građane ne informira i da ne izađu na referendum. U Švicarskoj su normalni, ali kod nas i u drugim europskim zemljama nisu. Postoji institut građanske inicijative – deset posto građana može predložiti da predstavničko tijelo stavi neko pitanje na dnevni red. U manjim lokalnim jedinicama je to lakše ostvarivo nego u velikima. Postoji mogućnost organiziranja zborova građana. Krajem 1990-ih je trebalo oblikovati mjesne odbore. U tu svrhu se trebao organizirati nevelik zbor građana, ali se to nije moglo napraviti. U velikim gradovima ne možeš skupiti deset posto građana da dođu na jedno mjesto, pa se pribjegavalo nezakonitim ili poluzakonitim rješenjima kada se, na primjer, krivotvorio podatak o odazivu građana. To je zakonsko rješenje, srećom, 2001. godine izmijenjeno. Svaki građanin može djelovati, no što dužnosnik s time da radi? Može i ne mora uvažiti prijedloge pojedinca. Prije nekoliko godina smo radili istraživanje i ustanovili da je u Hrvatskoj provedeno manje od 20 lokalnih referenduma, a da je građanskih inicijativa bilo manje od deset. Jedino što, kada govorimo o sudjelovanju građana u lokalnoj zajednici, prividno funkcionira je mjesna samouprava, jer se i ona pretvorila u neku vrstu predstavničke institucije. Imamo izbore za vijeća mjesnih odbora i gradskih četvrti, dakle formalizirani izborni proces. Oni koji izađu, a takvih je u prosjeku manji od deset posto. Izlaze izuzetno motivirani, a većina valjda niti ne zna da se izbori održavaju. Ta se institucija pretvorila u ruglo. Imamo umalo četiri tisuće jedinica mjesne samouprave. Nemaju svoje mrežne stranice, nemaju kontakta, ali postoji više od 20.000 vijećnika koji u nekim gradovima dobivaju naknade. Mjesna samouprava je u Zagrebu otišla u suprotnost od prvotno zamišljenog koncepta. Naknade za vijećnike su velike, kao da odrađuju neki posao. Tako se tim vijećnicima manipulira u političke svrhe. Trebalo bi više raditi na odgoju građana i promjeni zakona koje same po sebi ne znače ništa. Dok građani saznaju o čemu se radi, može proći desetak godina. Ključne su edukacije, obavještavanje i osvješćivanje građana. Mislimo da postajemo građani samim time što stječemo poslovnu sposobnost. Pravi građanin je onaj koji se brine za svoju lokalnu zajednicu, koji sudjeluje u njoj i koji nudi inicijative. No, pojedinac ne vrijedi mnogo.

Treba ojačati političku kulturu?

  • Tako je. Valja pokrenuti kampanju kojom bismo nastojali utjecati na to da građani prihvate lokalnu samoupravu ne kao područje kojim upravljaju političari, nego kao područje koje pripada svima nama. Kad bismo imali pametne i dobro obrazovane građane sami bi došli na ideju da je energija građana važna za njihov politički uspjeh. Možda je moguće da se sami kao građani povežemo oko ideje da je lokalna uprava i samouprava dobra i korisna institucija, glavna demokratska institucija. To je srce demokracije. Zalaganjem za javne stvari i insistiranjem na političkim rješenjima jačamo zajednicu.

Decentralizacija se „prostituira“ od izbora do izbora i od Vlade premijera Ivice Račana, kako sami spominjete u knjizi, nema ozbiljnih pomaka u tome?

  • Pojmovi se ne prostituiraju sami, to čine ljudi. Decentralizaciju kao pojam su prostituirali, što hotimice što nehotice, nizovi naših političara. Bila su velika očekivanja od Račanove vlade koja je obećavala teritorijalnu reorganizaciju i decentralizaciju značajnog dijela javnih poslova, jačanje lokalnog kapaciteta i demokratizaciju cijelog tog sustava. Promjenom Ustava je omogućen velik dio toga, no ustavotvorac je zapeo na teritorijalnom ustrojstvu. Jednom dijelu tadašnje široke vladajuće koalicije je bilo jasno da županije nisu dobar osnov za decentralizaciju, ali je bilo i onih koji su mislili da se županija ne treba olako odricati. Već u određivanju koja bi to, osim lokalne, bila još jedna razina decentraliziranja, zapelo se u terminologiji. Govorilo se isprva o regionalnoj samoupravi, da bi se potom počelo govoriti o „područnoj (regionalnoj)“. Svi smo se pitali što znači „područno“. Lokalno i područno su sinonimi, a regije su nam poznate, jer je već od 1980-ih u Europi bila intenzivna rasprava o tome. Francuska je imala regije od kraja 1950-ih, samo su bile isključivo planske. Od početka 1980-ih Francuska, totalno centralizirana zemlja, daje samoupravu regijama koje počinju djelovati kao samoupravne jedinice. U međuvremenu su Francuzi smanjili broj regija. Zemlja koja je donekle slična našoj se, dakle, odvažila na korak koji nismo uspjeli napraviti. Kada nastojite decentralizirati, morate odrediti što ćete decentralizirati i na koga, koga ćemo kapacitirati. U županijama je 2000. godine bilo sveukupno pet stotina službenika. Na to decentralizirati ne možeš ništa. To je bio samo jedan problem. To čitave rasprave je došlo jer su neki u Hrvatskom saboru tvrdili da bi uvođenje pojma regionalne samouprave označavao korak ka federalizaciji zemlje, a posljedično i do raspada. To je bio prvi korak u propast decentralizacije. Kada se određivali koji će poslovi biti lokalni je drugi. Tko od općina i županija može preuzeti skrb za zdravstvo i školstvo? Tako se 2001. godine na 33 grada decentraliziraju neke te funkcije, a za preostali dio zemlje će te poslove obavljati županije. Tako je ostalo do danas. I dalje ništa nismo naučili. Država unazad 17 godina nije napravila vrednovanje rezultata decentralizacije. Za zdravstvo, na primjer, variranje izdvajanja među županijama je 1 naspram 3,5. Dakle, jednoj županiji daš kunu za zdravstvo, a drugoj 3,5. U obrazovanju je 1 naspram 1,5. U socijalnoj skrbi su još veće razlike. Dakle, nigdje se ne odlučuje autonomno o tim sredstvima, a zašto bi se i odlučivalo kada to nisu sredstva županija, nego države. Vlada svake godine odlučuje o tim decentraliziranim funkcijama. Kako? Ukoliko ne potrošiš ono što si planirao jedne proračunske godine, utoliko dobiješ manje za sljedeću. Kako se to motivira županijske dužnosnike da budu racionalni? Nitko te ne pita jesi li dijelio novac po stranačkim kriterijima, nego je li sav novac potrošen. Ako jest, to je dobro. To je potpuna birokratizacija. Čitavom decentralizacijom iz 2001. je rukovodilo Ministarstvo financija kojoj nije u interesu decentralizacija političkog odlučivanja. Nitko ne zna kako su odabrali tih tridesetak gradova, jer se ne prepoznaje logika iza toga, posebice s obzirom na ekonomsku moć tih sredina. Kada su Križevci poželjeli takav status, dobili su. Kada je to poželio Rovinj, odbijen je bez obrazloženja.

Čedomir Tatalović: Loše je riješeno vrednovanje javnih službenika u Hrvatskoj – to funkcionira po sistemu mrkve za viša radna mjesta u hijerarhiji i batine za niža. Koliko sam čuo, nastojao se uvesti nov način vrednovanja javnih službenika. Gdje je to stalo?

  • Nagrađivanje najboljih službenika zakonom je uvedeno 2005. godine. Niti jedan državni proračun uveden nakon toga nije predviđao sredstva za nagrađivanje, pa se nije moglo nikoga niti nagraditi. Postoji stari institut ocjenjivanja službenika koji nije dobro riješen, ali postoji ta mogućnost, kao i mogućnosti kažnjavanja i nagrađivanja. Martina Dalić se jako zalagala za nagrađivanje najboljih službenika, ali nije po tom pitanju ništa napravila kada je bila ministrica. Drugo je pitanje tko ocjenjuje i kako. Ako ocjenjuju samo šef i dužnosnik, to dovodi svugdje gdje se primjenjivalo da službenici idu pokazivati pretjeranu lojalnost, disciplinu, jer drugo ne možeš niti napraviti, ako želiš opstati u službi. Međunarodne organizacije imaju prisilnu distribuciju ocjena – ako imate sto službenika, prije ocjenjivanja kažu da će biti deset posto onih koji će dobiti otkaz, isto toliko onih koji će dobiti veliku nagradu, 20 posto ukorenih, 20 posto pohvaljenih i srednju grupu normalnih. Jasno, ako ste Svjetska banka ili Međunarodni monetarni fond, čitav svijet vam je kadrovski bazen i možete komotno otpustiti deset posto zaposlenika. U Hrvatskoj je to malo teže provesti. Nema tog političara koji bi mogao to napraviti, a da ostane na funkciji. Teško je dokazati ljudima da bi trebalo tako raditi.

Mile Sokolić: Mogu li novi političari promijeniti stvari nabolje u ovakvom modelu?

  • Dok se model ne promijeni, možemo sve ljude potrošiti – svi će pokazati jednake ishode. Ako u nogometu pošaljete jednog naprijed, a sve ostale smjestite na vrata, izgubit ćete sve utakmice. Jednom uspostavljeni sustav ima sa sobom toliku masu interesa koji djeluju kao njegov glavni stabilizator, da ga je jako teško promijeniti. U javnoj upravi imamo zaposlenih 317.500 ljudi, a, ako računamo javna poduzeća, to je 405.000 zaposlenika. Pomnožite to s dva ili tri člana obitelji svakog zaposlenog, dobijete sliku glasanja na izborima. Ostali građani su slabo organizirani ili nisu zainteresirani previše.

Marin Bakić: Možemo li kazati da zaposlenici u javnom sektoru čine vladajuću kastu?

  • Da bismo mogli govoriti o kasti, moraju postojati zajedničke društvene karakteristike koje ne vidim, no vjerujem da postoji rašireno ponašanje koje je u osnovi toga što se došlo do brojke od 317.000 zaposlenika u javnom sektoru. Cijeli javni sustav bi funkcionirao puno bolje kada bi bilo 40 posto manje zaposlenika. Da se udomaćio oblik zapošljavanja po neprofesionalnim kriterijima, poznat i kao uhljebljivanje, jasno je. Taj proces je počeo početkom 1990-ih godina. Tada je 15 do 20 posto zaposlenika zamijenjeno po neprofesionalnim kriterijima. To je bio okidač koji je počeo privlačiti sve one koji su mislili da je taj oblik ponašanja dobar.

Marin Bakić: Nije li toga bilo i u socijalizmu?

  • Bilo je do neke faze, pa se u jednom trenutku shvatilo da to vodi u propast. Nemam ništa za niti protiv socijalizma, nego promatram ove oblike ponašanja koji su se udomaćili u Hrvatskoj. U upravnom smislu je socijalizam funkcionirao nešto urednije nego sada. No, ono što se uspostavilo kao temelj novog modela upravljanja zemljom je formula da se makne koga želimo maknuti i postavimo koga želimo postaviti. To je uhljebljivanje. S vremenom su se razvili cijeli sustavi legitimiranja takve prakse. No, ne bih rekao da je u pitanju društveni sloj ili kasta, nego samo oblik ponašanja protiv kojeg se može i treba boriti.

Marin Bakić: Što smatrate o mogućnosti da se na lokalnoj i regionalnoj razini članovi predstavničkih tijela biraju izravno?

  • Imali smo takav, većinski izborni, sustav – lokalna jedinica se podijeli na onoliko izbornih okruga koliko ima vijećničkih mjesta. Taj sustav se pokazao kao onaj koji vodi u dvostranačje. Preferencijsko biranje se veže uz razmjerni izborni model, i to mi se više sviđa. Na izborima 2007. godine Hrvatska demokratska zajednica je uspjela osvojiti 80 posto svih lokalnih jedinica u Hrvatskoj. Pa to je jednostranački sistem! Jednostavno niste mogli osvojiti mandat, ako ste se natjecali s onim koji ima najjaču logistiku. Ne vidim ništa sporno u tome da stranke kontroliraju izborni proces.

Marin Bakić: Bi li trebalo ukinuti mjesnu samoupravu?

  • Nisam za to. Zakonodavac nije znao što želi s tim „oblikom neposrednog sudjelovanja građana u odlučivanju“. Sama ta formulacija je drveno željezo, a kada su uvedeni izbori za vijeća gradskih četvrti i mjesnih odbora sve je otišlo u stranačku politizaciju koja na toj razini nema opravdanja. Kada bismo ukinuli glasanje za ta vijeća uz sudjelovanje stranaka, nitko na mjesne izbore ne bi niti izišao i ugasili bi se, što bi pokazalo da nemaju nikakvu ulogu u sustavu. Što može vijeće mjesnog odbora? Kazati načelniku da dovede kamion pijeska na neki šumski put? Ako promijenimo čitavo teritorijalno ustrojstvo, zalagao bih se da se velik broj općina pretvori u mjesnu samoupravu. Malim sredinama ne treba nametati birokratizaciju primjereniju gradovima.

Damir Mateljan: Klijentelizam je premrežio Hrvatsku i to je uteg razvoju, ne samo ekonomskom, nego i demokratskom. Vlada radi na jačanju županija, što je pogrešno.

  • Krajem 1990-ih, ponavljam, županije su zapošljavale oko pet stotina ljudi, a danas zapošljavaju oko pet tisuća, a iduće godine bi trebale dobiti još dvije i pol tisuće kada im se pribroje uredi državne uprave, no to je sve „pumpanje“. Od ukupnih lokalnih rashoda 2017. godine, koji su iznosili 37,5 milijardi kuna, 19 milijardi se odnosi na trošak zaposlenih. Imamo 576 lokalnih jedinica, ali nitko ne zna da su sve lokalne i regionalne jedinice osnovale 3800 različitih pravnih osoba. To su te mreže klijentelizma, korupcije, izvlačenja novca iz proračuna… To se zbiva i na nacionalnoj razini. Hrvatske šume su osnovale šest trgovačkih društava s ograničenom odgovornošću. Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje ima svoja trgovačka društva.

Vladimir Lay: Možete li predstaviti svoju viziju oblikovanu u program Hrvatska 2.0?

  • To sam iznio na jednom okruglom stolu, a više se niti ne sjećam što sam sve predlagao. Suština je da smo zatvorena zemlja, iako smo članica Europske unije, a moramo biti otvorena. Gradimo se kao da živimo jednonacionalnu i jednokonfesionalnu zemlju umjesto da razumijemo da je otvorenost najveća šansa. Tko god se u povijesti otvorio uspio je dobiti bogatstvo drugih kultura, znanja i vještina. Rim je najjači bio kada je bio najrazličitiji. Što se više nastoji unificirati, veći je problem. Antiimigrantska histerija je histerija protiv slobode. Svim režimima, čim se pogube u autoritarnosti, najviše smeta sloboda. Zato osvješćivanjem, jačanjem, obrazovanjem treba širiti prostor slobode među građanima. Svijest da bismo trebali biti slobodni i da se treba boriti za slobodu se čini jako važna.
Rad Aktiviraj Karlovac portala financijski podupire Fond za pluralizam Agencije za elektroničke medije